PERSONALE E ORGANIZZAZIONE

13/02/2008

Il conferimento di incarichi di collaborazione

Fonte: www.comune.roma.it

di Arturo Bianco

Il conferimento di incarichi di collaborazione è oggetto a nuove e più restrittive regole sulla base delle novità contenute nella legge finanziaria 2008. Tali restrizioni sono finalizzate a garantire una maggiore trasparenza nella procedura, ampliando il numero dei soggetti chiamati ad intervenire e rafforzando le forme di pubblicità, nonché prevedendo dei tetti di spesa e fissando il vincolo al possesso di più elevati requisiti professionali. Le nuove regole non impongono in modo autoritativo, viste le pronunce della Corte Costituzionale, limitazioni nella quantità delle risorse che possono essere destinate a questo scopo, ma impongono alle amministrazioni di darsi una propria strumentazione normativa. Sembrano perciò immuni da possibili censure di legittimità costituzionale. Esse non chiariscono però la differenza tra i vari tipi di incarico, in particolare tra le tre grandi tipologie: studio, ricerca e consulenza; collaborazione professionale, nonché il loro rapporto con gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. A tal fine è utile rifarsi alla deliberazione n. 6/2005 delle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti ed alle recente sentenza n. 263 del 29 gennaio 2008 della quarta sezione del Consiglio di Stato.

LE REGOLE DELLA LEGGE FINANZIARIA

Le novità dettate dalla legge finanziaria 2008 incidono sui seguenti 4 momenti del procedimento di conferimento di incarichi di collaborazione, di studio, di ricerca e di consulenza e nei suoi requisiti:

1) ampliamento delle forme di pubblicità obbligatorie. Si prescrive, in primo luogo, che sia obbligatoria la pubblicazione sul sito internet dell'ente di tutti gli incarichi di consulenza; anzi si sancisce espressamente che la loro efficacia è subordinata a tale adempimento. Si stabilisce inoltre che le comunicazioni sugli incarichi di collaborazione e di consulenza per i quali sussiste l'obbligo di comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica siano inserite anch'esse nel sito internet dell'ente. Tali comunicazioni devono comprendere le seguenti indicazioni: soggetto percettore, ragioni dell'incarico e durata. Si stabilisce che la violazione di questa regole determini responsabilità amministrativa e disciplinare in capo al dirigente che l'ha violata. Sono evidenti le finalità di ampliamento della trasparenza delle scelte compiute dall'amministrazione;

2) necessità dell'approvazione da parte del consiglio del programma degli incarichi di consulenza, studio e ricerca. Si vuole in tal modo responsabilizzare l'organo elettivo nelle definizione degli ambiti. Questo intervento non riguarda né il tetto di spesa, né la definizione delle procedure per il conferimento, né ovviamente la scelta dei consulenti. Esso riguarda esclusivamente la definizione delle materie per le quali l'ente potrà, nel corso del periodo coperto dal programma, procedere al conferimento di incarichi di consulenza, studio e ricerca;

3) adozione da parte della giunta del tetto di spesa per gli incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca. Tale tetto deve essere contenuto nel regolamento che l'ente è tenuto a darsi, sulla base del testo dell'articolo 7, commi 6, 6 bis e 6 ter del DLgs n. 165/2001, per come modificati dal DL n. 223/2006. Queste norme regolamentari possono essere contenute nella disciplina dell'ordinamento degli uffici e dei servizi o essere oggetto di disposizioni specifiche. La violazione di tale vincolo determina l'insorgere di responsabilità amministrativa e disciplinare. Ricordiamo che il regolamento deve soddisfare tutti i vincoli previsti dalla normativa, tra cui anche contenere le regole per la scelta con procedure comparative del collaboratore. Si ritiene che anche i collaboratori coordinati e continuativi siano compresi in questo ambito, stante il rinvio utilizzato dal legislatore agli incarichi di collaborazione;

4) i collaboratori devono possedere necessariamente una specializzazione universitaria. Anche questa disposizione si applica ai collaboratori coordinati e continuativi, vista la nozione generica di collaboratori che è utilizzata dalla legge e visto che essa modifica l'articolo 7, comma 6, del DLgs n. 165/2001, che espressamente include i co.co.co. Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha chiarito che il riferimento legislativo è da intendersi riferito alla necessità del possesso almeno della laurea magistrale.

LA NOZIONE

Le norme della legge finanziaria non incidono sulla nozione di incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca. Non è chiaro se esse si applicano esclusivamente agli incarichi conferiti a professionisti o si estendano anche a quelli conferiti a persone giuridiche.

A parere di chi scrive la norma non si dovrebbe estendere al conferimento di incarichi a soggetti diversi dalle persone fisiche, stante il riferimento legislativo e la ratio della scelta legislativa. Per la definizione di cosa sono gli incarichi di studio, ricerca e consulenza è opportuno continuare a fare riferimento alla deliberazione delle sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti n. 6/2005 "requisito essenziale, per il corretto svolgimento degli incarichi di studio è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte. Gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione del programma da parte dell'amministrazione. Le consulenze riguardano le richieste di pareri ad esperti". La citata deliberazione esclude espressamente "le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati; la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell'amministrazione; gli appalti e le "esternalizzazioni" di servizi, necessari per raggiungere gli scopi dell'amministrazione". Più in generale sono da escludere "gli incarichi conferiti per gli adempimenti obbligatori per legge".

La sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato n. 263 del 29 gennaio 2008 ha stabilito che "il conferimento di un incarico professionale di consulenza riguardante studi geologici, nell'ambito della redazione di un piano strutturale (urbanistico) e di un regolamento edilizio, non rientra né nell'ambito della disciplina degli appalti di lavori pubblici, trattandosi, invero, di un'attività professionale, qualificata contratto d'opera, riferibile a una scelta eminentemente fiduciaria del professionista, né in quella degli appalti di servizi, non rinvenendosi i caratteri propri di questa categoria di appalti, ai sensi dell'art. 1655 del codice civile e dell'art. 3 del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, giacché l'appalto si distingue dal contratto d'opera in quanto l'appaltatore deve essere una media o grande impresa". Per cui si deve concludere che fuori dagli ambiti fissati dal DLgs n. 165/2001 e dalla legge finanziaria sono dunque tutti gli incarichi professionali previsti da norme di legge, per i quali si applicano le regole dettate dal cd codice sugli appalti.